Dialogando con la Corte

L’Associazione “Passione civile con Valerio Onida” interviene come amicus curiae nel giudizio in via principale promosso dal Governo contro la legge regionale della Campania che consente il terzo mandato consecutivo per il Presidente uscente.

 

30 gennaio 2025

ECC.MA CORTE COSTITUZIONALE

OPINIONE EX ART. 6 e 31 N.I.G. DINNANZI ALLA CORTE COSTITUZIONALE

Per l’Associazione “Passione civile con Valerio Onida”,  in persona del legale rappresentante, dott. Marco Luca Onida, assistita, ai fini della redazione della presente opinione, dal Prof. Antonio D’Andrea (socio fondatore, presidente della commissione culturale), dalla Prof.ssa Arianna Carminati (socia ordinaria) e dall’Avv. Prof. Alessandro Lauro, del foro di Brescia (socio ordinario).

IN RELAZIONE A

Reg. Ord. n. 1 del 2025 (G.U., Serie Speciale n. 4 del 22/01/2025), ricorso del Governo contro la legge della Regione Campania 11 novembre 2024, n. 16.

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1. SOGGETTO PRESENTATORE

L’Associazione “Passione civile con Valerio Onida”, senza fini di lucro, è stata istituita per «contribuire a diffondere e riflettere sulla dottrina e sull’impegno civile del professore Valerio Onida, costituzionalista, promuovendo dibattiti e occasioni di incontri aperti, coinvolgendo giovani e studenti di ogni grado di studio e in generale la comunità civile. Essa si avvale dell’’ausilio di studiosi delle scienze sociali e umane, intellettuali, politici e amici che si riconoscono nell’esempio di Valerio Onida. al fine di contribuire a preservare la cultura democratica espressa dalla Costituzione repubblicana del 1948, e le sue implicazioni interne e internazionalistiche in favore sia della giustizia sociale, sia della protezione universale dei diritti delle persone più deboli e sfavorite nella loro condizione esistenziale (non solo economica), nella direzione obbligata, paziente ma ferma, della pace e della tolleranza reciproca tra uomini e Stati» (art. 3 dello Statuto).

Con decreto del Presidente Augusto Barbera del 5 novembre 2024, codesta Ecc.ma Corte ha già accolto l’opinione dell’Associazione in altra questione di legittimità costituzionale.

Nel caso odierno, l’Associazione tiene solo a ribadire l’impegno che sta profondendo con particolare attenzione alle questioni del regionalismo, centro della riflessione dottrinale di Valerio Onida e del suo impegno come giudice costituzionale, sempre in una chiave di dialogo attivo fra mondo accademico e società civile.

A questo proposito, l’Associazione ha promosso il seminario “Le componenti strutturali della Repubblica italiana tra Regioni speciali, autonomia territoriale e differenziazione” presso il Comune di Villanova Monteleone (SS), tenutosi il 26 ottobre 2024 con la partecipazione di costituzionalisti provenienti dalle Regioni a statuto speciale e, sempre nel solco di questo impegno, ha organizzato per il 3 maggio p.v. un nuovo seminario a Saint-Marcel (AO) dedicato alla revisione degli Statuti speciali.

È ferma convinzione dell’Associazione che la promozione di un regionalismo sano, armonico nell’impianto costituzionale vigente, non si costruisca assecondando gli abusi e il consolidamento di rendite di posizione all’interno dei sistemi regionali. Piuttosto, occorre promuovere, da un lato, una partecipazione democratica sana e consapevole anche nel livello locale, molto spesso in ombra rispetto ai dibattiti politici nazionali, e, dall’altro, garantire l’esistenza di regole razionali e uniformi sul territorio nazionale. La qualità di uno Stato regionale non può certo misurarsi sulla capacità che le singole entità regionali hanno di sottrarsi a regole statali democratiche e di buon senso, quanto semmai sulla loro effettiva capacità di rispondere alle istanze dei cittadini meglio di quanto non potrebbe fare un’amministrazione statale e stato-centrica.

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2. LA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE SOLLEVATA DAL GOVERNO

Con ricorso ex art. 127 della Costituzione, pubblicato nella G.U. del 22/01/2025, il Presidente del Consiglio impugna l’articolo unico della legge della Regione Campania 11 novembre 2024, n. 16 recante “Disposizioni in materia di ineleggibilità del Presidente della Giunta regionale”.

La legge proclama l’ineleggibilità alla carica di presidente di chi ha già ricoperto due mandati consecutivi, premunendosi di stabilire che «il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge». La legge è – nemmeno troppo nascostamente – pensata per consentire all’attuale presidente della giunta regionale campana di ripresentarsi alle elezioni regionali previste per quest’anno.

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3. SULL’AMMISSIBILITÀ DEL RICORSO

Il ricorso pare ammissibile, essendo chiaramente esplicitate le norme costituzionali ed interposte sul fondamento delle quali si ritiene illegittima la norma regionale impugnata.

Invero, il ricorso articola due questioni di legittimità costituzionale: ve n’è una prima, riferita all’art. 122 Cost., che ha natura strettamente competenziale, ed una seconda, concernente la violazione degli artt. 3 e 51 Cost.  che, pur rifacendosi alla legislazione statale interposta, ha natura sostanziale ed attiene in generale al potere del legislatore statale di fissare limiti ai mandati negli enti regionali e locali.

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4. SULLA FONDATEZZA DEL RICORSO

4.1. Premessa: il limite del doppio mandato nella forma di governo regionale

Nei dibattiti e nelle prese di posizione che si sono susseguiti all’annuncio dell’impugnativa da parte del Governo[1], talvolta trasversali agli schieramenti politici nel richiedere il superamento del limite del doppio mandato, si è chiaramente e volutamente messo in ombra un elemento cruciale del tema e che codesta Corte non può non prendere in considerazione come un prius della sua decisione: la configurazione della forma di governo regionale standard. Essa si basa sulla sintesi espressa dal brocardo aut simul stabunt, aut simul cadent: ciò significa che l’ “equilibrio” (o il disequilibrio) del sistema di governo delle Regioni è imperniato sul rapporto di mutua sopportazione che deve esistere fra il Presidente della giunta (vertice del potere esecutivo locale) e il Consiglio regionale. Elementi qualificanti di questo equilibrio sono:

1. a) l’elezione diretta del Primo, contestuale all’elezione del secondo;
2. b) l’assenza di un turno di ballottaggio (diversamente dal modello municipale, che ha ispirato il legislatore costituzionale del 1999);
3. c) l’attribuzione di un premio di maggioranza – presente in tutte le Regioni – alla coalizione o alla lista che ha supportato il Presidente eletto.

Non può sfuggire, dunque, l’alto grado di personalizzazione della politica regionale che si traduce sul piano legislativo e costituzionale in una competizione fra candidati Presidenti che assorbe in tutto o in gran parte la competizione per l’assemblea regionale. Di per sé, lo stesso motto latino è inadatto a rappresentare la bilancia dei rapporti fra organo monocratico e Consiglio, chiaramente pendente a favore del primo. Pur essendo il secondo un organo rappresentativo, la legislazione elettorale è in grado di distorcere enormemente i risultati delle votazioni regionali, favorendo lo schieramento del Presidente eletto. Ora, nell’odierna questione non si discute della costituzionalità di previsioni elettorali regionali – su cui la Corte si è espressa solo parzialmente: cfr. sent. 193 del 2015 – eppure esse non possono essere dimenticate allorché le Regioni tentino di accentuare ulteriormente il carattere personalistico alla base del loro sistema politico.

In particolare, non può sfuggire l’assoluta bizzarria dell’assenza di ballottaggio: in ogni ordinamento che preveda l’elezione a suffragio diretto di una carica monocratica esecutiva, le Costituzioni prevedono lo svolgimento di un secondo turno ristretto, così da consentire agli elettori dei candidati non qualificati di posizionarsi rispetto ai più preferenziati, fornendo infine l’eletto di una più forte legittimazione democratica. Basti pensare, limitandosi all’Europa, alle elezioni presidenziali disciplinate dalle Costituzioni di  Austria (art. 60), Croazia (art. 95), Finlandia (art. 54), Francia (art. 8), Irlanda (art. 12), Lituania (art. 81), Portogallo (art. 126), Repubblica Ceca (art. 56), Romania (art. 81), Slovacchia (art. 101, comma 4), Slovenia (art. 103). E, non a caso, è da notare che in tutte queste Costituzioni la previsione del ballottaggio è sempre accompagnata dal limite del doppio mandato consecutivo[2].

Per ragioni che non sono chiaramente identificabili, il legislatore italiano ha scelto di sopprimere questa fase di ballottaggio, peraltro distanziandosi persino dai modelli interni (le elezioni dei Comuni più popolosi e elezioni provinciali ante legge n. 56 del 2014) che pure lo prevedevano.

Il limite di mandato rappresenta quindi – come già la giurisprudenza di codesta Corte ha indicato , con argomentazioni che paiono del tutto replicabili nella specie[3] – un punto di equilibrio, o rectius, di riequilibrio (parziale) all’interno di un sistema sbilanciato sotto l’aspetto della legittimazione democratica, che vede una preminente trazione presidenziale.

Si tratta di un contrafforte irrinunciabile, forse l’unico in assenza di altri elementi qualificanti le competizioni monocratiche, come – appunto – il ballottaggio.

4.2. Sulla violazione dell’art. 122, comma primo, Cost.

Il primo comma dell’art. 122 recita: «Il sistema d’elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi».

È d’uopo immediatamente cogliere come il limite ai mandati presidenziali si ponga all’intersezione fra la materia dell’ineleggibilità (rinviata alla legge regionale, nei limiti stabiliti in via di principio dalla legge statale), ma inerisca pure, sebbene latu sensu, la durata degli organi di governo. È chiaro che la possibilità di rielezione incide sulla durata dell’organo presidenziale: un presidente rieleggibile, se rieletto, di fatto non conosce prorogatio, mentre quando i due mandati sono trascorsi, il periodo che intercorre tra la fine della consiliatura e la proclamazione del successore vede un affievolimento dei suoi poteri, secondo il principio degli affari correnti (si veda la sent. n. 68 del 2010 in materia di prorogatio degli organi regionali e, più di recente, la sent. n. 203 del 2023). Dunque, il limite dei mandati può concretamente influire sulla durata degli organi nella pienezza dei loro poteri, ancorché le concrete regole relative alla prorogatio siano rinviate alla competenza statutaria ex art. 123 Cost.

In questo senso può essere letto anche il passaggio della sent. n. 60 del 2023 (punto 8 Cons. Dir.) dove si fa esplicito riferimento alla durata in carica degli organi e nel quale si afferma che «[p]er quanto possa risultare ovvio, non si deve inoltre trascurare che la scelta compiuta dal legislatore nazionale nel fissare il numero massimo in questione va apprezzata nella sua complessiva declinazione temporale, attualmente articolata su mandati quinquennali: di talché, il limite temporale di permanenza in carica di un sindaco (o di un presidente di provincia) si ricava dal numero dei mandati consecutivi consentiti, moltiplicato per la durata di ciascun mandato. Questo evidenzia come l’alterazione del punto di equilibrio stabilito a livello statale, pur riguardando il numero dei mandati consecutivi (di per sé solo poco espressivo), in realtà modifica ampiamente il periodo della possibile, ininterrotta, durata in carica del sindaco (o presidente di provincia), ingenerando scostamenti quantitativi di notevole rilievo».

Appare evidente che, nella materia, esiste un bisogno di uniformità legislativa su tutto il territorio nazionale: lo richiede il principio di eguaglianza ex art. 3 Cost., declinato per l’elettorato passivo dal successivo art. 51 Cost. Ma lo richiede pure un’omogeneità normativa connessa al principio di eguaglianza nell’elettorato attivo: non è concepibile – per ipotesi – che cittadini lombardi abbiano un quid pluris o un quid minoris di possibilità democratiche nell’elezione degli organi regionali rispetto ai cittadini campani. Il popolo è sovrano in base all’art. 1 Cost. e non può che essere sovrano nello stesso modo su tutto il territorio della Repubblica (artt. 5 e 114 Cost.): in questo senso sembra deporre la giurisprudenza di codesta Corte sulle mancate elezioni nei liberi consorzi comunali siciliani (sent. n. 136 del 2023; n. 172 del 2024), ma anche la giurisprudenza in materia di ineleggibilità dei sindaci. Ed in effetti, ancora nella sent. n. 60 del 2023 si è ribadito un dictum della giurisprudenza precedente, ovvero che il diritto di voto costituisce «un diritto che, essendo intangibile nel suo contenuto di valore, può essere unicamente disciplinato da leggi generali, che possono limitarlo soltanto al fine di realizzare altri interessi costituzionali altrettanto fondamentali e generali, senza porre discriminazioni sostanziali tra cittadino e cittadino, qualunque sia la Regione o il luogo di appartenenza».

La previsione di principi fondamentali stabiliti dalla legge statale nella materia elettorale risponde a questa specifica esigenza, fermo restando un margine di adattamento nelle singole Regioni per questioni oggettivamente più minute (si pensi al termine entro cui optare fra due cariche incompatibili).

Dunque, il limite dei due mandati è previsione che ricade pienamente nella competenza legislativa dello Stato e non si vede come un principio fondamentale, di cristallina formulazione, espresso dalla legge n. 165 del 2004, possa essere ritenuto non autoapplicativo.

Di per sé, se la legge regionale deve adattarsi ad un principio così chiaramente fraseggiato, o lo rispetta o lo vìola.: tertium non datur. La legge campana è un furbesco tentativo (non il primo, a dire il vero) di rinviare nel tempo, peraltro a ridosso della scadenza del mandato presidenziale attualmente in corso, il rispetto del principio fondamentale.

A prescindere da quale sia stato l’atteggiamento in passato del Governo nazionale rispetto a previsioni di legge regionali simili a questa e non impugnate, e ritenendo platealmente errato l’orientamento giurisprudenziale di merito che pure ha fatto salve queste legislazioni, l’odierna impugnativa del Governo è certamente fondata e qualunque interpretazione che pure si fosse imposta nella prassi precedente necessita oggi di essere smentita, anche alla luce dell’encomiabile orientamento che la Corte ha sviluppato in relazione ai mandati dei sindaci dei comuni più popolosi.

Peraltro, l’interpretazione che avallerebbe la natura non autoapplicativa del precetto nazionale è assai debole: l’art. 2, comma 1, lett. F sancisce la «previsione della non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto, sulla base della normativa regionale adottata in materia».

Ora, a ben vedere, l’inciso enfatizzato non costituisce un rinvio alla legge regionale, chiamata a recepire un principio non autoapplicativo. Se così fosse, il legislatore statale starebbe tradendo il mandato costituzionale che gli è affidato e la disposizione sarebbe sostanzialmente inutile, poiché ogni Regione sarebbe libera di recepirla o meno a proprio piacimento. È chiaro che le parole si riferiscono al fatto che il Presidente sia eletto a suffragio universale e diretto. L’art. 122, comma primo, sarebbe infatti potenzialmente applicabile anche laddove le Regioni optassero per abbandonare la forma di governo standard, disegnata dall’art. 122, ultimo comma, e dall’art. 126 Cost., virando su modelli diversi, come un sistema parlamentaristico del tipo di quello previgente alla revisione costituzionale del 1999.

La legge quadro lo conferma, poiché la rubrica dell’art. 2 fa riferimento specifico all’attuazione del primo comma dell’art. 122: dunque il principio è immediatamente valido allorché il Presidente, sulla base della normativa regionale, sia eletto direttamente dai cittadini.

4.3. SULLA VIOLAZIONE DEGLI ART. 3 E 51 COST.

L’Avvocatura dello Stato articola un secondo motivo di ricorso denunciando come il rinvio dell’applicazione del limite di due mandati consecutivi, permettendone un terzo, violi gli artt. 3 e 51 della Costituzione. Dunque, ove codesto Giudice ritenesse – come non si crede – che la disciplina dei due mandati sia disponibile da parte del legislatore regionale in base all’art. 122 e alla legge nazionale di attuazione, lo si invita egualmente a pronunciare l’illegittimità della norma campana per la violazione di disposizioni costituzionali sostanziali.

Appare fondamentale il richiamo alle recenti sentenze in materia di limiti al numero di mandati dei sindaci. In particolare, la perspicua sent. n. 60 del 2023 ha limpidamente enucleato i principi fondamentali che devono reggere l’esercizio della potestà legislativa regionale (addirittura delle Regioni a statuto speciale) quando si toccano i diritti politici dei cittadini che attengono all’esercizio stesso della sovranità popolare.

Il limite dei due mandati consecutivi anche in questo caso «si presenta quale punto di equilibrio tra il modello dell’elezione diretta dell’esecutivo e la concentrazione del potere in capo a una sola persona che ne deriva: sistema che può produrre effetti negativi anche sulla par condicio delle elezioni successive, suscettibili di essere alterate da rendite di posizione» (sentenza n. 60/2023, cit. interne omesse). Vieppiù che «il limite in parola ha lo scopo di tutelare il diritto di voto dei cittadini, che viene in questo modo garantito nella sua libertà, e l’imparzialità dell’amministrazione, impedendo la permanenza per periodi troppo lunghi nell’esercizio del potere di gestione degli enti locali, che possono dar luogo ad anomale espressioni di clientelismo; serve a favorire il ricambio ai vertici dell’amministrazione locale ed evitare la soggettivizzazione dell’uso del potere dell’amministratore locale, o, ancora, a evitare fenomeni di sclerotizzazione della situazione politico amministrativa locale» (ibidem, cit. interne omesse).

Non può certo sfuggire alla Corte come questi scopi si attaglino perfettamente anche alla dimensione politica regionale e, anzi, si trovino rafforzati proprio nel primo livello substatale.

Va anzitutto tenuto in considerazione che le Regioni italiane corrispondono ad enti territoriali fra loro molto diversi, passando da dimensioni (come la Lombardia) pari per estensione e popolazione a Stati europei, sino a comunità assai più ridotte nella loro consistenza numerica e nei loro confini territoriali. Questa disparità acuisce, specie nelle realtà più grandi, un certo senso di “estraniamento” dell’elettore, il quale non è a stretto contatto con l’amministrazione regionale (come diversamente avviene nel livello comunale), ma nemmeno è provvisto di quel grado di informazione che viceversa “copre” l’attività politica degli organi nazionali.

La vita politica regionale è dunque relegata ad un’oggettiva oscurità, che vale sicuramente per le Regioni più grandi, ma non è assente nemmeno in quelle più piccole.

Il risultato è che l’unico soggetto forse conosciuto dai cittadini di una Regione è proprio il Presidente, ma spesso e volentieri per la visibilità che gli proviene dai media nazionali e non per la sua azione politica in quanto tale. Il processo di personalizzazione presente negli istituti della forma di governo regionale standard – descritto precedentemente – si salda quindi con una dinamica socio-politica che mette in primo piano esclusivamente il Presidente stesso.

Tutto ciò dimostra quanto gli scopi serviti dal limite al numero di mandati consecutivi, enucleati dalla giurisprudenza costituzionale, vadano a maggior ragione perseguiti con riguardo all’elezione dei Presidenti di giunte regionali.

Inutile soggiungere che i paragoni fatti da alcuni Presidenti con altre cariche elettive dello Stato (come i parlamentari), se anche efficaci per formulare titoli di giornale, sono sprovvisti di qualunque bontà giuridica e tendono chiaramente a confondere i piani della rappresentanza politica nazionale con l’attività esecutiva, quindi amministrativa, regionale, proclamando in maniera autoreferenziale “desideri” dei cittadini, anche se espressi solo dai diretti interessati. Giova ribadire che il Presidente non è un mero “rappresentante” di una comunità regionale, ma è la guida di apparati amministrativi, anche molto complessi, che gestiscono ingenti risorse e sono chiamati a offrire servizi ai cittadini. E questo conferma la necessità di un sano ricambio alla guida delle amministrazioni o, quanto meno, di una soluzione di continuità nella stessa, al fine di evitare incrostazioni di potere, che alla fine si rivelino contrarie anche ai principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione regionale di cui all’art. 97 Cost.

In definitiva, il limite alla permanenza in carica di organi monocratici direttamente eletti discende da molteplici previsioni costituzionali, sì da evidenziarsi come un vero e proprio principio consustanziale al costituzionalismo come teoria giuridica dei limiti al potere politico. E non è un caso che tutte le Costituzioni straniere sopra citate vi facciano riferimento.

L’esistenza di un limite deve conformarsi, come ha ricordato la sent. n. 60 del 2023, ad una ragionevole necessità di non prolungare in carica per un numero eccessivo di anni i titolari delle cariche esecutive locali. Per i comuni più piccoli, stante la difficoltà nel reperire “risorse umane” pronte ad impegnarsi nella vita politica, il limite è stato innalzato, ma dato che questa difficoltà non si rinviene né nei Comuni più popolosi, né, tanto meno, nelle Regioni, è auspicabile che codesta Ill.ma Corte confermi quanto già pronunciato anche per il caso dei Presidenti di giunte regionali.

 

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Per tutto quanto sopra esposto, si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale:

– ammetta il presente intervento dell’Associazione “Passione civile con Valerio Onida” in quanto amica curiae;

– accolga il ricorso del Governo, dichiarando l’illegittimità costituzionale della l.r. Campania n. 16/2024.

 

[1]        Cfr. Contro il limite alle candidature. Fontana apre al terzo mandato: “Finisco questo, poi decido”, in Il Giorno, 21 gennaio 2025; Terzo mandato, Sala si schiera con De Luca e Zaia: “La posizione del Pd è antistorica. Sì al limite solo quando fa comodo?”, in Il Fatto Quotidiano, 18 gennaio 2025; Terzo mandato, Zaia attacca: «No a lezioni da chi è da 30 anni in Parlamento», in Il Sole 24 Ore, 14 gennaio 2025; Campania, Guerini apre al terzo mandato nonostante il no di Schlein a De Luca, in Il Fatto Quotidiano, 19 gennaio 2025.

[2]     Cfr. Cost. Francia (art. 6, comma 2); Austria (art. 60, comma 5); Portogallo (art. 123); Irlanda (art. 12, comma 3, n. 2); Repubblica Ceca (art. 57, comma 2); Croazia (art. 95, comma 2); Romania (art. 81, comma 4); Lituania (art. 78, comma 2); Slovacchia (art. 103, comma 2); Slovenia (art. 103); Finlandia (art. 54).

[3]     Sent. n. 60 del 2023 e n. 196 del 2024.